18.06.2017
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Ausschreibung Windkraft onshore

Zwei-Jahres-Lücke und überraschend kurz entschlossene Bürger

Wie die Ausnahmeregelung für Bürgerenergiegesellschaften den Windmarkt durcheinanderwürfelt: Eine Analyse unserer Gastautoren Nicolai Herrmann und Daniel Peschel über die Hintergründe für den Erfolg der Bürgerenergiegesellschaften in der ersten Ausschreibungsrunde der Windenergie über eine drohende Invesitionslücke und über den Anteil "echter" Bürgerwindparks.

 - Investitionslücke der Onshore-Windkraft in Deutschland durch das EEG 2017?
Investitionslücke der Onshore-Windkraft in Deutschland durch das EEG 2017?
enervis energy advisors GmbH

Von einem „hervorragenden“ Ergebnis sprach die Politik bereits kurz nach Durchführung der ersten Ausschreibungsrunde Wind Onshore am 2. Mai – und noch vor offizieller Bekanntgabe der Ergebnisse durch die BNetzA. Nach der anfänglichen Euphorie über die hohe Beteiligung und Erfolgsquote von Bürgerenergiegesellschaften (BEG) nach der Ausnahmeregelung des EEG 2017 und dem damit einhergehenden gesunkenen Vergütungsniveau macht sich jedoch nun – zumindest aus Sicht vieler Branchenvertreter – Ernüchterung breit. Denn es bestehen Zweifel, ob das Auktionsergebnis neben der gewünschten Kostensenkung auch zu einer hohen Realisierungsquote führen wird. Ein Großteil der bezuschlagten Projekte muss sich erst noch einem BImSchG-Verfahren stellen, der finalen Hürde zur eigentlichen Zulassung eines Projekts nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Dieses führt erfahrungsgemäß zu einer deutlichen Ausfallquote.

Weiterhin wird es durch das Ergebnis zu einer erheblichen Verschiebung von Investitionen und Inbetriebnahmen kommen. BEG ohne Genehmigung haben eine um zwei Jahre längere Realisierungsfrist als normale Projekte mit Genehmigung. Dies führt perspektivisch zu einer Investitionslücke: wenn die Realisierung der noch in 2016 genehmigten Kapazitäten gegen Mitte 2018 abgeschlossen ist, wird es mangels Projekte, die 2017 nicht nur den Zuschlag aus einer der drei Ausschreibungsrunden dieses Jahres bekommen haben, sondern zugleich auch die BimSchG-Genehmigung, nur eine stark reduzierte Anschlusspipeline geben.

Die Anschlussfähigkeit der Installationszahlen ist für einen funktionierenden Windenergiesektor jedoch wichtig und war auch ein wesentliches Ziel des Gesetzgebers bei der Umstellung auf Ausschreibungen. Die umfangreiche Nutzung der BEG-Ausnahmeregelung ist daher auch aus politischer Sicht nur bedingt erfreulich. Denn die eingetretene Situation bedeutet de facto die Abkehr vom System einer „späten“ Ausschreibung. Sie stellt den offiziell gewünschten Standardfall des EEG 2017 dar, in welchem die Gebotsabgabe erst nach erfolgter Genehmigung vorgesehen ist. Diese Vorgabe wurde quasi „durch die Hintertür“ in der ersten Ausschreibungsrunde durch das Alternativmodell der frühen Ausschreibung verdrängt, in welchem Gebote in einem sehr frühen Stadium der Projektentwicklung abgegeben werden können und im Gegenzug die zulässige Realisierungsfrist verlängert wird.

Und schließlich: Neben den Konsequenzen für die Realisierungsdauer werden zunehmend Fragen laut, ob den erfolgreichen Bürgerenergiegesellschaften tatsächlich Projektinitiativen von Bürgern vor Ort zugrunde liegen. Oder ob hier professionelle Projektentwickler das BEG-Modell als Vehikel nutzen, um sich in der Ausschreibung einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen.

Dominanz der Bürgerenergie in der ersten Auktionsrunde

Insgesamt wurden in der ersten Ausschreibungsrunde 65 von 75 erfolgreichen Geboten von Bürgerenergiegesellschaften nach §36g des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) 2017 abgegeben. Dies entspricht rund 96 Prozent der bezuschlagten Menge von 807 Megawatt (MW). BEG dürfen im Rahmen ihrer EEG-2017-Ausnahmeregelung nicht nur ohne vorhandene BImSchG-Genehmigung bieten. Sie erhalten bei Erfolg zudem den höchsten bezuschlagten Preis. Abhängig von ihrer Lage innerhalb oder außerhalb des Netzausbaugebietes konnten diese Gebote sich somit alle einen Zuschlag nach dem Einheitspreisverfahren in Höhe von 5,58 Cent pro Kilowattstunde (kWh) beziehungsweise 5,78 Cent/kWh sichern. Das geringste von einer BEG abgegebene Gebot lag bei lediglich 4,20 Cent/kWh, das Einheitspreisverfahren gewährte hier also einen Aufschlag von mindestens 1,38 Cent/kWh auf den ursprünglichen Gebotspreis.

Auch was die gesamte angebotene Menge in der ersten Auktionsrunde betrifft, war diese mit rund 2,1 Gigawatt (GW) nicht nur 2,6-fach überdeckt: Es wurden auch hier mehr als 1,5 GW an Geboten von BEG abgegeben, was mehr als 70 Prozent der Gesamtmenge entspricht. Alleine daraus rekrutiert sich für die kommende Auktionsrunde eine beträchtliche Angebotskapazität, die für die bestehenden aber im Mai nicht bezuschlagten Genehmigungen weiterhin eine starke Konkurrenz bedeutet.

Verschiebung zukünftiger Inbetriebnahmen und Entstehung einer Investitionslücke

Um die Auswirkung des hohen Anteils von BEG auf den Ausbau der Onshore Windenergie in Deutschland abschätzen zu können, sind weitergehende Informationen zur Struktur dieses Bietersegments notwendig. Auswertungen von Enervis ergeben, dass schätzungsweise nur etwa 20 Prozent der bezuschlagten Gebote zum Zeitpunkt der Gebotsabgabe über eine bestehende Genehmigung nach BImSchG verfügten. Lediglich diese Projekte – in Summe etwas über 100 MW – können somit in näherer Zukunft Bau und Inbetriebnahme anstreben. Zusammen mit den rund 7.500 MW an Projekten, die noch nach der Übergangsregelung des EEG 2017 in Betrieb gehen können, ergibt sich somit eine ausreichende Kapazitätsmenge, um bis zu Beginn der zweiten Jahreshälfte 2018 konstante Zubauwerte im deutschen Windmarkt zu erreichen.

Eine Analyse momentan beantragter Genehmigungen zeigt, dass sich nur etwa ein Drittel der am 2. Mai bezuschlagten Bürgerenergieprojekte (circa 270 MW) derzeit schon in einem Genehmigungsverfahren befinden. Somit ist rund die Hälfte aller erfolgreichen BEG-Gebote noch gar nicht im Prozess zur Erlangung einer BImSchG-Genehmigung. Die üblichen Verfahrenslaufzeiten von zum Teil deutlich über einem Jahr führen also zwangsläufig dazu, dass schon die Zuschläge der ersten Auktionsrunde zu einem großen Teil nicht mehr vor 2019 in Betrieb genommen werden können. Sollte die Genehmigung sogar unter weitgehender Ausnutzung der verlängerten Fristen für Bürgerenergiegesellschaften umgesetzt werden, könnte sich eine Inbetriebnahme vieler im Mai 2017 bezuschlagten Projekte erst in den Jahren 2020 und 2021 ergeben. Abbildung 1 illustriert diesen Effekt und zeigt, dass sich durch diese Streckung der Projektentwicklung zwischen zweiter Jahreshälfte 2018 und Mitte des Jahres 2020 eine deutliche Lücke bei den Inbetriebnahmen auftun könnte.

Daneben bringt eine solche frühe Ausschreibung mutmaßlich niedrigere Realisierungsquoten mit sich, was in den Unwägbarkeiten der Genehmigungsverfahren liegt, die viele der heute bezuschlagten Projekte nun erst noch durchlaufen müssen. Ob das Ergebnis der ersten Runde also wirklich so erfolgreich war, wird man erst in vier Jahren wirklich abschließend beurteilen können.

Konsequenz für „normale“ Bieter

Für leer ausgegangene Bieter mit bestehender BImSchG-Genehmigung – das betrifft Neugenehmigungen in 2017 und vor allem auch die noch vor 2017 genehmigten 475 MW, die sich im Rahmen der Übergangsregelung zu einer freiwilligen Auktionsteilnahme entschieden haben – stellt sich nun die Frage, ob durch das Ausschreibungsergebnis ihre nicht unerheblichen Investitionen in Planung und Genehmigung entwertet wurden.

Eine ähnliche Dominanz der BEG-Gebote auch bei der zweiten und dritten Auktionsrunde unterstellt, gibt es für die „normalen“ Bieter folgende mögliche Handlungsoptionen (gegebenenfalls auch in Kombination):

- eine drastische Reduktion des Gebotspreises unter Verzicht auf eigene Marge und/oder Marge von Zulieferern und Projektpartnern

- eine Adaption des Bürgerenergiemodells für die eigene Projektentwicklung mit dem Ergebnis, dass die BEG-Ausnahme noch länger zur Regel im Windmarkt wird

- eine Umplanung des Projektes mit dem Ziel, den Wettbewerb mit BEG-Projekten in einer frühen Projektierungsphase aufnehmen zu können, oder

- die Einstellung des gesamten Projektes und somit die Abschreibung aller bereits getätigten Investitionen in die Projektentwicklung sowie die Erlangung der BImSchG-Genehmigung

Welche Option(en) der Genehmigungsinhaber auch wählt, jede bedeutet einen Zeit- und Wertverlust für jene Projekte, die aus Projektentwicklungsperspektive eigentlich am schnellsten zu realisieren wären. Eine zeitliche Verschiebung bereits genehmigter Projekte vergrößert die „Investitionslücke“ im Markt.

Bürgerenergiegesellschaften als Vehikel der Projektentwicklung?

Analysen von enervis weisen darauf hin, dass hinter mehr als zwei Drittel der bezuschlagten Bürgerenergieprojekte mehr oder weniger direkt ein professioneller Projektentwickler steht. Allein auf zwei solcher Unternehmen lassen sich rund 30 Prozent aller Zuschläge der ersten Runde zurückführen. Die Modelle, die dabei verwendet werden, sind vielfältig und es kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht bewertet werden, ob sie den Vorgaben des §36g EEG 2017 genügen. So wurden viele der entsprechenden BEG erst in den Monaten März beziehungsweise April 2017 gegründet und handelsrechtlich eingetragen. In vielen Fällen sind Mitarbeiter von Windparkplanern über Projekt- und Verwaltungsgesellschaften in die Geschäftsführung der BEG eingebunden. Ob und inwieweit über diese Position auch Vorteile aus der Auktionsteilnahme als BEG an den entsprechenden Projektentwickler abgegeben werden, lässt sich von außen nicht beantworten.

Zusammenfassend weist dies aber darauf hin, dass die Ausnahmeregelung von einigen Unternehmen umfangreich genutzt wurde. Projekte wurden entsprechend strukturiert und als BEG qualifiziert. Der offensichtliche Erfolg dieser Herangehensweise dürfte dazu führen, dass zukünftig immer mehr professionelle Windprojektierer Bürgerenergiegesellschaften nach EEG 2017 als Projektentwicklungsvehikel nutzen. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass der Wettbewerb zunehmend für Bieter verzerrt wird, die nicht von dieser Ausnahme Gebrauch machen wollen oder können. Auch „echte“ BEG (also Gesellschaften ohne professionelle Projektentwickler im Hintergrund) würden bei einer dauerhaften Nutzung der BEG-Privilegien durch eine Vielzahl anderer Marktakteure in einen sich selbst verstärkenden Wettbewerb geraten. Und dies in ihrem eigentlich durch die BEG-Ausnahme geschützten Segment.

Fazit:

Der unerwartet starke Anteil von BEG in den Zuschlägen der Auktionsrunde am 2. Mai wird Konsequenzen für die zukünftigen Runden und den Onshore-Windmarkt in Deutschland haben. Diese Konsequenzen fallen unterschiedlich aus, je nachdem ob die Politik noch kurzfristig gegensteuert oder aber der Markt entsprechend reagiert.

Eine denkbare Möglichkeit wäre die kurzfristige Anpassung der Ausnahmeregelung im §36g EEG 2017 im Rahmen eines weiteren Änderungsgesetzes, wie schon im Dezember 2016 geschehen. Dadurch könnten die Vorgaben, die Projekte erfüllen müssen, um die BEG-Privilegien zu erlangen, verschärft werden. Dafür spricht, dass sowohl von Seiten einiger Bundesländer als auch von Seiten vieler Marktakteure Stimmen nach einer solchen kurzfristigen Anpassung laut werden. Dagegen spricht das baldige Auslaufen der Legislaturperiode, in der eine EEG-Änderung als unwahrscheinlich einzustufen ist. Zudem hat sich die Politik durch frühe Aussagen zum Erfolg der ersten Ausschreibungsrunde in eine Situation gebracht hat, in der eine schnelle Gesetzesänderung unglaubwürdig erschiene.

Weitreichende Konsequenzen wären die Folge, die sich vor allem in einer „Investitionslücke“ manifestieren. Diese könnte dazu führen, dass der Windenergieausbau in den kommenden Jahren deutlich geringer ausfällt, als erwartet. Nicht zuletzt würde aber auch die Glaubhaftigkeit der deutschen Erneuerbarenpolitik darunter leiden, wenn ein über mehrere Jahre entwickeltes Ausschreibungsdesign durch die marktweite Nutzung einer einzelnen Ausnahmeregelung im Ergebnis signifikant verändert würde. Denn eigentlich definiert das EEG 2017 aufgrund der damit verbundenen Vorteilen wie hohe Realisierungsquoten, guter Steuerbarkeit und relativ zeitnaher Erfolgskontrolle eine „späte Ausschreibung“.

Nicolai Herrmann
Daniel Peschel
enervis energy advisors GmbH

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1 Kommentar zu "Zwei-Jahres-Lücke und überraschend kurz entschlossene Bürger "

  1. Arnulf Weiler-Lorentz - 19.06.2017, 14:36 Uhr (Kommentar melden)

    Ich weiß nicht, für wen solche Artikel geschrieben sind. Mir als interessiertem Laien und Kommunalpolitiker sind sie nicht ohne Hilfe verständlich.

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