Die Folgen landesweiter Abstandsregeln lassen sich in Bayern sehr gut beobachten. Nachdem der Freistaat als einziges Bundesland von der ersten, bis Ende 2015 befristet gültigen Länderöffnungsklausel Gebrauch machte, brach der Zubau von Windrädern fast komplett ein. Mit der landesweiten Abstandsregel 10H für Windparkprojekte mit weiträumiger Bannwirkung um Siedlungen wurde die Privilegierung der Windenergie nicht "eingeschränkt", sondern faktisch aufgehoben.
Zwar ist es durchaus legitim, sich wie die Akademie für Raumforschung und Landesplanung in ihrem 94. Positionspapier bereits 2013 die Frage zu stellen, ob in Anbetracht der ständigen Weiterentwicklung der Privilegierungstatbestände infolge vermehrter Nutzungsansprüche der Koordinationsauftrag der Planungsträger überhaupt noch erfüllt werden kann und inwiefern vor diesem Hintergrund die Privilegierungstatbestände noch aufrechterhalten werden können. Jedoch darf nicht verkannt werden, dass die seit 1997 geltende Privilegierung zum Ausbau und Erfolg der Windenergie in Deutschland als planungsrechtliche Grundlage maßgeblich beigesteuert hat.
Was häufig aus Acht gelassen wird, ist, dass der Bundesgesetzgeber bereits ausreichend Gestaltungsspielraum für planende Kommunen vorsieht. Mit dem Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996 wurden nicht nur der ab dem 1. Januar 1997 geltende Privilegierungstatbestand, sondern zugleich auch die heute in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB 4 enthaltene Regelung geschaffen, nach der öffentliche Belange Windenergieanlagen im Außenbereich in der Regel auch dann entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellung im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Damit hat der Gesetzgeber den Gemeinden und der Landesplanung gezielt ein Instrument an die Hand geben, um die Standorte der Windenergieanlagen im Außenbereich zu steuern.
Dabei eröffnet das Gesetz grundsätzlich die Wahlmöglichkeit, die Windenergie auf kommunaler Ebene über die Bauleitplanung oder regionsweit über den Regionalplan zu steuern (§ 35 (3) Satz 3 BauGB). Von diesem planerischen Steuerungsinstrument wird bundesweit unterschiedlich Gebrauch gemacht. Vielerorts werden Planungsvorgaben für die Errichtung von Windenergieanlagen bereits auf Regionalplanungsebene gestellt. Andernorts erfolgt die Steuerung überwiegend über die Bauleitplanung und in erster Linie über die Ausweisung von Konzentrationszonen in Flächennutzungsplänen. Verzichtet der Planungsträger auf die Ausweisung entsprechender Gebiete, verbleibt es bei der grundsätzlichen Privilegierung, so dass Windenergieanlagen im gesamten Außenbereich im Gemeindegebiet gebaut werden dürfen.
Konzentrationsplanung wurde Standardmodell
Vielerorts hat sich die Einsicht durchgesetzt, dass die Steuerung über die Regionalplanung eine Reihe von Vorteilen gegenüber der einzelgemeindlichen Planung bietet. Im Gegensatz zum üblichen einzelgemeindlichen Flächennutzungsplan kann über einen Regionalplan ein verbindliches überörtliches Konzept für den Außenbereich geschaffen werden, das auch Wirkung entfaltet, wenn die Gemeinden nicht selbst tätig werden (ARL 2013). Auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB können auch die Gemeinden durch gezielte Ausweisung von Standorten für die Windenergie in Flächennutzungsplänen die Zulässigkeit der Vorhaben auf die ausgewiesenen Standorte im Außenbereich räumlich konzentrieren und gelichzeitig in anderen Teilen des Außenbereichs ausschließen. Für diese „Konzentrations(zonen)planung“ hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner ersten Entscheidung zu § 35 (Abs. 3 Satz 3 BauGB) mit der Vorgabe eines gesamträumlichen Planungskonzeptes und der Schaffung substanziellen Raums zwei Eckpfeiler gesetzt, die es bis heute nicht verrückt hat (BVerwG, Urt v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BverwGE 117, 287.)
Die Konzentrationszone besitzt die ihr zugedachte Negativwirkung nur dann, wenn ihr ein schlüssiges Plankonzept zugrunde liegt, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen freizuhalten. Dieses gesamträumliche Planungskonzept muss den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht werden. Dem Planer ist es zudem verwehrt, den Flächennutzungs- oder Raumordnungsplan als Mittel einer bloßen „Feigenblatt“-Planung und somit als Verhinderungsplanung zu benutzen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen und sicherstellen, dass sie sich in den Standortbereichen gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen kann. (Dr. Stephan Gatz 2017: Die Planerische Steuerung der Windenergie in der Regional- und Flächennutzungsplanung in DVBI 2017, 461 -468 (Ausgabe 8 v. 15.04.2017)
Allerdings ist die Regionalplanung weder verpflichtet, die Windenergienutzung zu fördern, noch die maximalen Standorte für eine Windenergienutzung tatsächlich darzustellen. Sie kann auf die Steuerung gänzlich verzichten und muss nachweisen, dass sie Ihrer Pflicht zur Schaffung von substanziellem Raum anderweitig nachgekommen ist, was nicht bedeutet, dass die Flächenpotenziale in Gänze ausgeschöpft werden müssen. Geklärt ist auch, dass die Regionalplanung im Rahmen eines gesamträumlichen Konzepts die Windenergienutzung im gesamten Außenbereich einzelner Gemeinden ausschließen kann.
Folgen/ Nachteile des Wegfalls der Privilegierung
Wären Windenergieanlagen nicht im Außenbereich privilegiert, wären sie nur auf Grundlage einer entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinden zulässig. Ohne ein entsprechendes Tätigwerden der Gemeinden und der Ausweisung entsprechender Flächen wäre dann ein Ausbau in den hierfür in Betracht kommenden Bereichen außerhalb der Ortslagen nicht mehr möglich. Damit hinge der weitere Ausbau maßgeblich vom Willen und den planerischen Möglichkeiten beziehungsweise der finanziellen und zeitlichen Ressourcen der Kommunen ab.
Solche Bebauungspläne werden nach den allgemeinen Vorschriften über die Aufstellung der Bauleitpläne aufgestellt (§§ 1 ff. BauGB). Dazu gehört, dass die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan entwickelt werden (§ 8 Abs. 2 BauGB). Dies erfordert die Darstellung von Sonderbauflächen / Sondergebieten Windenergie, vorhergehend oder im Parallelverfahren (§ 8 Abs. 3 BauGB). Im Ergebnis führt dies dazu, dass immer zwei zeitintensive und kostspielige Bauleitplanverfahren für die Schaffung der planungsrechtlichen Grundlage notwendig sind. Ein weiterer und entscheidender Nachteil der Steuerung über Bebauungspläne ist die schwierige rechtlich sichere Umsetzung der Pläne. Nicht nur die zuletzt getroffenen Gerichtsentscheidungen zeigen, dass es auch bereits auf Ebene des FNP`s kaum möglich ist, rechtssichere städtebauliche Kriterien festzulegen und zur Anwendung zu bringen. Einen Bebauungsplan mit konkreten Standorten samt einer rechtssicheren Begründung umzusetzen, dürfte den kommunalen Planungsträger noch schwerer fallen.
Die Kommunen tun sich mit der Schaffung von Baurecht für Windenergievorhaben schwer. Der zunehmende Widerstand in vielen Kommunen veranlasst diese zu immer restriktiveren Planungen. Im Ergebnis führt dies dazu, dass Kommunen kaum bis keine Flächen mehr ausweisen oder die notwenigen Planungsverfahren verschleppen und aussitzen. Erst der Gang vor Gericht oder durch Druck der Aufsichtsbehörden wie beispielsweise zuletzt in Nachrodt-Wiblingwerde sind die kommunalen Planungsträger bereit, sich mit dem Thema politisch wieder auseinander zu setzen.
Alternativen und Weiterentwicklung der Steuerung
Viel sinnvoller erscheint die Idee durch bundeseinheitliche Vorgaben und eine Begrenzung der Anforderungen an die Steuerung von Windenergieanlagen diese Verfahren auf ein sachangemessenes, rechtssicher handhabbares Maß zu reduzieren. Hier bedarf es jedoch einer klaren politischen Haltung und entsprechenden gesetzliche Zielvorgaben in Form von Mengen oder Flächenzielen. Bei der Festlegung von Zielwerten wäre darauf zu achten, dass diese nicht zu starr sind und lediglich der Orientierung dienen. So müsste einerseits der Planungsträger die Abweichung von den Vorgaben genau begründen und anderseits wäre der Eingriff in die Planungshoheit vertretbar und somit von höherer Akzeptanz begleitet.
Eine in der Fachliteratur unter anderem durch Michael Rodi diskutierte Alternative schlägt vor, auf eine fachplanerische Steuerung im Wege des Planfeststellungsverfahrens umzuschalten, wie das bei der Planung von Offshore- Anlagen bereits der Fall ist. Die Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wie auch der Planvorbehalt des Absatzes 3 Satz 3 würden sich damit erübrigen. Ob dies im Ergebnis zu rechtssicheren und insbesondere zügigeren Verfahren führt, darf zumindest angezweifelt werden.
Experten wie der Hannoversche Professor Axel Priebs und Ortwin Peithmann möchten vielmehr die Rolle der Regionalplanung stärken. Laut Peithmann könnten Entscheidungen über Standorte für Windenergieanlagen grundsätzlich der Stufe der Regionalplanung, solche zu Solarenergieanlagen der Stufe der gemeindlichen Bauleitplanung zugeordnet werden. Professor Priebs sieht die Lösung darin, dass mittels einer entsprechenden Definition raumbedeutsamer Vorhaben die Regionalplanung bundesweit eine umfassende Zuständigkeit zur Außenbereichsplanung erhalte. Das bedeutet, dass Windkraftstandorte ausschließlich regionalplanerisch gesteuert würden. Allerdings ist zu erwarten, dass die starke Tendenz zur gerichtlichen Auseinandersetzung zum Thema der Windenergiesteuerung noch weiter zunimmt. Letztendlich würde eine alleinige Darstellung im Regionalplan als zu starker Eingriff in die kommunale Planungshoheit gewertet werden und kaum eine politische Mehrheit finden.
Ein Defizit haben alle Überlegungen zur Weiterentwicklung vorhandener Planungsinstrumente. Sie sind im Hinblick auf eine Abstimmung mit dem Netzausbau nicht in der Lage eine ausreichende Verknüpfung herzustellen.
Fazit
Auch heute steht noch häufig weniger die Positivausweisung als mehr die dadurch erreichbare Ausschlusswirkung im Vordergrund der Planungsverfahren einzelner Planungsträger. Viele Planungsträger – sowohl auf Regionalplan- als auch auf kommunaler Ebene - nutzen ihre planerischen Spielräume zunehmend restriktiv. Die Nichtausweisung von geeigneten Flächen ist zunehmend eine gewählte Option.
Die Bundesinitiativen haben eindeutig das Ziel die Gebietskulisse weiter einzuschränken Mit diesem Vorgehen, welches medial verbreitet wird, schaffen die Landesregierungen viel Verunsicherung nicht nur in der Branche sondern vor allem auch bei den Planungsträgern und betroffenen Behörden. So sind langfristige Ausbauziele aufgrund fehlender Planungssicherheit nicht zu erreichen.
Statt weitergehende Forderungen der Einschränkung wären Lösungsvorschläge zur Planerhaltung angebracht:
- Solange lediglich geringfügige Fehler bei der Erstellung eines Planungswerkes identifiziert werden, welche keine Auswirkung auf die Gesamtkonzeption haben und das gesamträumliche Konzept nicht in Frage stellen, sollten diese Pläne weiterhin wirksam bleiben.
- Auch die im Rahmen des Thementreffen „Flächenverfügbarkeit / Regional- und Bauleitplanung“ der FA Wind diskutierten großzügigeren Anwendungen von Ausnahmen/Befreiungen nach § 6 Abs. 1, 2 Raumordnungsgesetz (ROG) wären ein Mittel, um Windenergieprojekten auch bei einem „Moratorium“ eine Entwicklungsoption zu geben.
- Im Zusammenhang mit dem Moratorium in Brandenburg wurden aktuell Ausnahmen für Projekte aufgenommen, die in kommunalen Bebauungsplänen enthalten sind.
- Eine weitere Möglichkeit könnte darin bestehen, dass Ausnahmeregelungen für Pilotprojekte mit Anlagen- Prototypen oder für Kleinwindparks von bis zu zwei Anlagen geschaffen werden.
Autor:
Paul Schweda
Niederlassungsleiter NRW
Kooperation Projektentwicklung
ENERTRAG
