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Gesetze

Neue Geschäftsmodelle brauchen klare Regeln

Thorsten Müller, wissenschaftlicher Leiter Stiftung Umweltenergierecht, erklärt, welche Rechtsentwicklungen wichtig sind, um die Klimaziele zu erreichen.

Die Bundesregierung will den Anteil erneuerbarer Energien am Stromverbrauch bis 2030 auf 65 Prozent erhöhen. Haben wir heute schon die passenden Rahmenbedingungen, um dieses Ziel zu erreichen?

Nein, der Rechtsrahmen ist noch nicht auf das 65-Prozent-Ziel ausgerichtet. Besonders deutlich wird das schon bei der Zielsetzung des EEG. Dort ist ein Zielkorridor von 55 bis 60 Prozent für das Jahr 2035 vorgesehen – also fünf Jahre nach dem neuen Zieljahr 2030 fünf bis zehn Prozentpunkte weniger. Wenn wir unterstellen, dass mithilfe der Mengenvorgaben für die einzelnen Erneuerbaren in Summe dieser Korridor erreicht werden soll, wird deutlich, dass hier einiges zu tun ist. Die Bundesregierung hat ja nun auch angekündigt, bis Ende Oktober einen entsprechenden Gesetzentwurf im Kabinett zu beschließen.

Aber 65 Prozent Erneuerbare ist nicht nur eine Aufgabe für das EEG. Ohne ausreichende Flächen und Genehmigungen laufen die Investitionsanreize ins Leere. Ohne einen Ordnungsrahmen, der immer stärker auf eine vollständige Stromversorgung durch erneuerbare Energien ausgerichtet ist, wird es teuer bis unmöglich, das Ziel zu erreichen. Wir brauchen einen Rechtsrahmen, der für Unternehmen die richtigen Impulse für Innovationen und Investitionen setzt. Mit neuen Spielregeln entstehen dann nach und nach neue Geschäftsmodelle, die helfen, die Herausforderungen der Energiewende zu meistern.

Mehr erneuerbare Energien bedeuten auch mehr Flächenbedarf. Die Ausweisung von Windeignungsgebieten ist heute schon ein Problem. Wie sollen genügend geeignete Flächen gefunden werden?

Ausreichend geeignete Flächen sind eine Grundvoraussetzung. Dabei reden wir aber immer noch von einem kleinen Bruchteil der gesamten Fläche in Deutschland. Denn Sinn und Zweck der Windkonzentrationszonenplanung ist es eben auch, regelmäßig 98 Prozent der Fläche und mehr von Windenergie freizuhalten.

Bei der Flächenausweisung beobachten wir aber schon lange Anwendungsprobleme. Viele Pläne werden gerichtlich aufgehoben, weil den Planungsträgern Fehler unterlaufen. Dabei sind anders als noch vor einigen Jahren viele Anforderungen mittlerweile durch die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts und der Oberverwaltungsgerichte viel stärker präzisiert worden, auch wenn noch immer Fragen offen sind und gerade die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte zum Teil auch gegensätzliche Aussagen enthält. Trotzdem sind sehr viele Pläne auch im Hinblick auf die eigentlich bereits geklärten Anforderungen fehlerhaft. Daneben finden sich auch Fehler, die eigentlich nicht passieren dürften und nicht an der Komplexität des Planungsrechts liegen. So wird in Nordhessen ein Plan voraussichtlich nur deshalb aufgehoben, weil nach seiner letzten Änderung kurz vor seinem Beschluss keine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden hat.

Es muss daher genau hingeguckt werden, was gesetzlich zu ändern ist, um den Planungsträgern das Leben zu erleichtern. Man kann darüber nachdenken, einige Punkte vielleicht klarer im Gesetz selbst zu formulieren. Hier wird häufig die in der Praxis problematische Abgrenzung von harten und weichen Tabuzonen genannt und vorgeschlagen, dazu im Gesetz einen Katalog aufzunehmen. Fehler sind damit aber auch nicht ausgeschlossen, weil neue Abgrenzungsfragen unvermeidbar sind. Daher sehen wir hier noch erheblichen Klärungsbedarf, durch welche gesetzgeberischen Maßnahmen tatsächlich mehr Rechtssicherheit geschaffen werden kann. Um mit der selbst dann noch verbleibenden Komplexität besser umgehen zu können, müssen die Länder den Planungsträgern mehr Hilfestellungen an die Hand geben. Das kann bis zur zeitweisen Überlassung von hochqualifiziertem Personal gehen. Letztlich muss der Gesetzgeber auch über die Folgen der Planungsfehler nachdenken. Wenn heute der Plan gerichtlich aufgehoben wird, wird automatisch der gesamte Außenbereich für die Windenergie geöffnet. Es ist zu überlegen, ob an die Stelle solcher Schwarz-Weiß-Lösungen nicht differenziertere Lösungen treten sollten. Wir halten solche Verbesserungen im Planungsrecht für sinnvoller als dessen Grundmechanismus in Frage zu stellen.

Wo Flächen ausgewiesen werden sollen, gibt es fast immer Diskussionen über Windenergie. Um die Akzeptanz zu erhöhen, sieht der Koalitionsvertrag vor, die Standortgemeinden stärker an der Wertschöpfung zu beteiligen. Die Stiftung Umweltenergierecht hat dazu kürzlich eine umfassende Studie veröffentlicht. Was sind die Kernergebnisse?

Es gab bereits einen ganzen Blumenstrauß an Vorschlägen, Kommunen stärker finanziell zu beteiligen. Diese gehen von einer Neuausrichtung der bestehenden Konzessionsabgabe bis hin zu einer völlig neuen Sonderabgabe. Eine Kernaussage unserer Studie ist, dass nicht jeder dieser Ansätze den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Aus der Analyse haben wir unsere Schlüsse gezogen und selbst einen Ansatz entwickelt, der aus unserer Sicht verfassungsrechtlich unbedenklich ist.

Letztlich ist der Plan der großen Koalition aber nur die Suche nach einer Alternative zur Gewerbesteuer, die Standortgemeinden eigentlich stärker finanziell an Windparks beteiligen soll. Das funktioniert aber zu oft nicht. Statt Steuereinnahmen gibt es häufig Frust in den Standortgemeinden. Es könnte daher ein einfacher Weg sein, die Gewerbesteuer für Windparks zu reformieren. Um die Höhe der Steuer zu ermitteln, könnten zum Beispiel die EEG-Einnahmen eines Windparks herangezogen werden.

Ein anderer Streitpunkt ist das Verhältnis zwischen Erneuerbaren und Stromnetzen. Wie stellt sich diese Diskussion aus rechtlicher Perspektive dar?

Weil fehlende Netzkapazitäten zur Abregelung von Wind- und Sonnenenergie führen, wird gefordert, dass der Ausbau der erneuerbaren Energien langsamer erfolgen soll. In der Logik des Energierechts folgt der Netzausbau aber der Erzeugung und dem Verbrauch. Dies ist keine Erfindung der Energiewende oder ein Privileg der Erneuerbaren, sondern galt schon vorher. Dieser Grundsatz würde umgekehrt, wenn das Ausbautempo der Erneuerbaren durch den Netzausbau bestimmt würde. Netzengpässe treten jedoch temporär auf und neue Anlagen können zu vielen anderen Zeitpunkten einen relevanten Beitrag zur Energiewende leisten. Und wenn es zu Netzengpässen kommt, entscheidet letztlich der Rechtsrahmen darüber, ob die Anlagen aus dem Wind gedreht werden oder der erneuerbare Strom für andere Anwendungen vor dem Netzengpass sinnvoll genutzt werden kann.

Bei dem Umfang an Netzengpässen stellt sich automatisch die Frage, was wir tun könnten, um weniger Strom abzuregeln. Zum einen muss es darum gehen, den Einspeisevorrang konsequent umzusetzen. Hier gibt es Indizien, dass bisher nicht genau genug hingeschaut worden ist. Zum anderen bieten sich neben der Übertragung und Verteilung von Strom noch viele andere sinnvolle Nutzungsmöglichkeiten für den Strom im Wärme- und Verkehrssektor an. In diesen Bereichen könnten wir zusätzlichen Strom aus erneuerbaren Energien sehr gut gebrauchen, um die Klimaschutzziele zu erreichen und die ansonsten fälligen Strafzahlungen zu vermeiden. Mit dem Fraunhofer ISI haben wir einen Weg aufgezeigt, Strom durch zuschaltbare Lasten auch dann zielgerichtet und sinnvoll zu nutzen, wenn das Netz nicht ausreicht. Dabei gibt es keine Umverteilungseffekte − kein Verbraucher muss mehr zahlen als zuvor.

Zuletzt wurde auch gefordert, dass die Entschädigungen bei Abschaltungen abgeschafft werden sollen…

Die Diskussion um die Abschaffung des Einspeisemanagements mit Entschädigung findet manchmal im „rechtsfreien“ Raum statt. Derzeit ist die Rechtslage völlig eindeutig. Das Europarecht lässt keine Spielräume für eine Abschaffung oder Aufweichung des Einspeisevorrangs aus ökonomischen Erwägungen. Wir beobachten jedoch aktuell in Brüssel, dass sich das in absehbarer Zeit ändern könnte. Daher stellt sich die Frage, ob ein Rechtsverstoß derzeit überhaupt noch sanktioniert würde.

In der Energiebranche scheint es nur so von neuen Geschäftsmodellen zu wimmeln: Blockchain, PPA, neue Energiehandelsplattformen, Sektorenkopplungsanwendungen und vieles mehr. Wie steht das Recht zu all diesen Neuerungen?

tm: Letztlich sind neue Geschäftsmodelle Voraussetzung für das Gelingen der Energiewende. Damit neue Geschäftsmodelle ihre positive Wirkung für die Energiewende entfalten können, braucht es klare Regeln. Dies betriff weiterhin die Netze als natürliches Monopol, aber auch den ganzen Komplex des Verbraucherschutzes. Wettbewerb kann sehr hilfreich und produktiv sein, ohne die richtigen Wettbewerbsbedingungen sind die Ergebnisse aber nicht zwangsläufig ein Schritt in die richtige Richtung.

Daher brauchen wir einen Rechtsrahmen, der neuen Geschäftsmodellen ausreichend Platz einräumt. Dazu können die Bedingungen grundsätzlich verändert werden oder es werden gezielt Freiräume innerhalb des gesetzlichen Rahmens geschaffen. Der zweite Weg bietet sich überall dort an, wo zwar Gewissheit besteht, dass sich etwas ändern muss, aber es noch keine konkrete Vorstellung gibt, wie genau diese Veränderungen aussehen sollen.

Die SINTEG-Schaufenster hätten sich für einen solchen Experimentierraum angeboten. Doch der Gesetzgeber hat sich selbst und der Bundesregierung schon in diesem kleinen Bereich nicht getraut und keinen wirklichen Freiraum für neue Geschäftsideen geschaffen. Es bedarf scheinbar noch sehr viel Arbeit, um ein Modell für die schon lange angekündigte Neuausrichtung der Strompreisbestandteile auszuarbeiten, das die Politik überzeugt.

Viele hatten gehofft, dass aus Brüssel durch das Winterpaket eine klare Richtung vorgegeben wird und so Bewegung in die Rechtslage kommt. Doch wie es aussieht, werden etliche Grundpfeiler der jetzigen Energierechtsarchitektur erhalten bleiben. Die Weichenstellungen werden daher in Berlin vorgenommen werden müssen. (Red.)

Veranstaltungen der Stiftung Umweltenergierecht am 23.und 24. Oktober 2018 in Würzburg

Am 24. Oktober 2018 findet die Jahrestagung der Stiftung Umweltenergierecht zum Thema „Klimaschutz durch mehr erneuerbare Energien – Was heißt das für die aktuelle Rechtsentwicklung?“ in Würzburg statt. Am Vortag, dem 23. Oktober 2018, lädt die Stiftung Umweltenergierecht außerdem zu den Fachgesprächen „Update zum EU-Energie-Winterpaket“ sowie „Aktuelle Fragen der Direktvermarktung“ ein. An der Schnittstelle von Rechtswissenschaft, Politik, Unternehmen und Verwaltung werfen die Veranstaltungen einen Blick auf die aktuelle Rechtsentwicklung und geht den Auswirkungen in der Praxis genau auf den Grund.

Programm und Anmeldungen hier.

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